“十二五”减排目标任务已超额完成，“十三五”时期的环保工作正经历既大有作为又负重前行的关键时期，要加强补齐生态环境短板，用硬措施应对硬挑战。

2016年是“十三五”的开局之年，不久前闭幕的全国人大十二届四次会议表决通过了“十三五”规划纲要，描绘了中国今后五年发展的美好蓝图，提出要推动形成绿色生产生活方式，加快改善生态环境。

五大环保新理念

中国政府历来重视环境保护，20世纪80年代就将保护环境作为一项基本国策，并致力于解决发展与保护的矛盾。改革开放30多年，中国在经济社会快速发展的同时，也积累了不少环境问题。

中共十八大以来，中国政府提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，相继出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》及生态文明体制改革总体方案，发布实施大气污染防治行动计划、水污染防治行动计划和环境保护督察等一系列改革方案，颁布实施新修订的《环境保护法》、《大气污染防治法》，用硬措施应对硬挑战，对环境保护的认识高度、推进力度、实践深度前所未有。

  “十二五”环保成绩

1.   污染治理。截至2015年年底，中国的城镇污水日处理能力由2010年的1.25亿吨增加到1.82亿吨，已成为全世界污水处理能力最强的国家之一。安装脱硫设施的煤电基础设施由5.8亿千瓦增加到了8.9亿千瓦，安装率由83%增加到99%以上。安装脱硝设施的煤电基础设施由0.8亿千瓦增加到了8.3亿千瓦，安装率由12%增加到92%，累计有1.6亿千瓦的燃煤电厂完成超低排放改造。随着燃煤发电机组超低排放的深入推进，中国煤电行业将取得革命性进步，成为世界上最大的清洁高效煤电体系。

2. 绿化。加快划定生态保护红线，优先发展空间布局。全国基本都划定了生态红线，加强战略和规划评估，从资源环境承载力的角度，对发展“定底线、画框子”。过去五年，在国家层面相继完成了西部大开发和中部地区发展战略环境评价;完成了3000多项规划环评审查;加强标准引导，推动企业技术创新、转型升级;现行有效国家环保标准达到了1700多项。

3. 产业结构调整。“十二五”期间，累计淘汰炼铁产能8920万吨、炼钢9000万吨、水泥6.5亿吨、电解铝205万吨、平板玻璃1.6亿重量箱。火电行业二氧化硫和氮氧化物排放量累计分别下降47%和50%，单位工业增加值COD(化学需氧量)排放量和氨氮排放强度分别下降42%和48%。

4. 生态和农村环境保护。大力实施天然林资源保护、退耕还林、退牧还草等生态修复工程，森林覆盖率由2010年的20.36%提高到了现在的21.66%。加强生物多样性保护，建成自然保护区2740个，约占陆地国土面积的14.8%，高于12.7%的世界平均水平。部分珍稀濒危物种的种群正在逐步恢复，大熊猫受威胁等级已从濒危降为易危，猪獾从极危降为濒危，藏羚羊已不被列为受威胁物种。同时，开展农村环境综合整治，全国有7.8万个村庄完成整治任务，1.4亿农村人口直接受益。

通过上述措施，2015年中国化学(601117,股吧)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量比2010年分别下降12.9%、13%、18%和18.6%，“十二五”减排目标任务超额完成。 减排带来的最明显变化就是中国的酸雨面积已经回落到20世纪90年代水平，全国城市空气质量总体趋好。在2015年首批实施新环境质量标准的74个城市中，PM2.5的平均浓度同比下降14.1%，比2013年下降了23.6%。2015年全国达到或好于Ⅲ类水质的比例比2010年提高了14.6%，重污染的劣Ⅴ类水质下降了8.6%，大川大河干流水质稳定改善。这些进步增加了我们解决环境问题的信心和决心。

此外，在解决自身环境问题的同时，中国也为解决全球环境问题作出了重要贡献。比如在《维也纳公约》和《蒙特利尔协议》的框架下，中国消耗臭氧层物质的淘汰量占发展中国家淘汰总量的50%以上，成为全球对臭氧层保护贡献最大的国家。我们积极与发展中国家开展南南合作，分享中国经验，帮助它们提升环境保护水平和能力。“十二五”时期，中国环保部举办了36期针对发展中国家的环保培训班，来自48个国家的900多名环境保护官员和专家接受了培训。中国生态文明建设正得到国际社会的普遍关注和广泛认同。

“十三五”环保仍大有作为

“十三五”时期是中国全面建成小康社会的决胜阶段，环境保护正经历既大有作为又负重前行的关键时期，也是实现环境质量总体改善的攻坚期。我们面临前所未有的压力和挑战，要加强补齐生态环境短板。环境问题与我们的发展阶段密切相关。长期以来，中国依托资源环境、劳动力成本以及后发优势，走的是压缩型、追赶型的快速工业化道路，各种环境问题在短期内集中爆发。发达国家环境问题是在一两百年工业化发展过程中逐步显现并解决的。对比发达国家的发展历程，中国在相同阶段面临的环境问题更加复杂：传统煤烟型污染与臭氧、PM2.5、挥发性有机物等新的环境问题并存，生产与生活、城市与农村、工业与交通环境污染交织。中国十几亿人口的现代化过程中，这么大的经济体量、这么快的发展速度、这么短的赶超时间，环境压力比世界上其他国家都大。而且，中国是在较低的收入水平上解决更为复杂的环境问题。

美国提出对PM2.5控制是在1996年，其人均GDP已经达到2.8万美元，煤炭、工业能耗在能源消费中的占比仅为20%和7%左右。中国2011年提出控制PM2.5时，人均GDP为5400美元，能源消费中煤炭占到68.4%，工业能耗占到70%。中美能源和经济发展阶段差距较大，中国环境治理的复杂性和难度很大。

还要看到，中国是在发展中来解决环境问题，难度极大。发达国家实现小康时，已基本完成工业化和城镇化，而中国到2020年工业化和城镇化仍然在进行。

当然，中国经济发展进入新常态，一方面经济增长速度由高速转向中高速，产业结构由低端迈向中高端，结构调整、转型升级，有利于降低单位产值污染物排放强度。另一方面，产业结构偏重、发展模式粗放等因素，仍然使环境问题在一些地区具有锁定效应，经济总量和增量仍然持续上升，污染物新增量依然处于高位。特别是伴随经济下行压力加大，发展与保护的矛盾更加突出。在某些地方，人们解决环境问题的责任和动力会削弱。面对这样的形势和要求，我们既不能操之过急，又要全力攻坚、扎实作为。

“十三五”时期，中国环保工作要紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，以改善环境质量为核心，以生态文明体制改革为动力，实施最严格的环境保护制度，打好大气、水、土壤污染三大防治战役，严密防控环境风险，强化污染防治和生态保护联动协调，不断提高环境管理法制化、系统化、科学化、精细化和信息化水平，加快推进生态环境治理体系和治理能力的现代化，确保到2020年生态环境质量总体改善。

环保工作新转变

改善环境质量、推动绿色发展，关键是加快推动环保工作实现三方面转变：从主要抓污染物数量减排向以改善环境质量为核心转变;从以治理有毒有害气体为主向既抓毒气治理又抓毒症诊治转变;从自下而上为主向自上而下与自下而上相结合转变。重中之重是在体制机制上，要更好地解决发展和保护的矛盾，建立推动绿色发展的内生机制，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。

1.   严格落实政府环保责任。开展中央环保督查巡视，落实省级党委政府环境保护工作党政同责、一岗双责。上收环境监测事权，三年内完成国家级大气、水、土壤监测点位的建设和事权上收，为保障监测数据质量、强化环境质量指标的硬约束提供支撑。推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理，2016年在一些省开展试点，力争2018年政府换届前基本完成此项改革。推动党政领导干部生态环境损害责任追究，自然资源资产离任审计，自然资产负债表编制等改革措施的落实。

2. 强化企业环保主体责任。实施好新的《环境保护法》和《大气污染防治法》，推进水污染防治、土壤污染防治、环境保护税等方面法律法规的制定和修订。通过对环境法律的完善和执行，使守法常态化，让环境违法行为受到应有处罚。使企业环境行为的外部性内部化，促进建立公平规范的市场竞争秩序。实施工业污染源全面达标的排放计划，督促企业落实达标排放责任。整合环境影响评价、总量控制、环保标准等制度，实施排污许可一证式管理，将排污许可证制度建设成为固定点源环境管理的核心制度。开展环境损害赔偿相关试点，推进环境损害赔偿鉴定评估纳入司法鉴定管理体系建设，改变“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理状况。

3. 健全环境保护市场体系。推广绿色信贷，支持设立各类绿色发展基金，通过推进PPP、政府购买服务、第三方治理等，鼓励各类投资进入环保市场。建立健全排污权初始分配制度和交易市场，推行环保标志管理。实施环保领跑者制度，打造绿色供应链，鼓励发展环保技术咨询、系统设计、运营管理等专业化服务。培育环保品牌企业，推动治污减排监测监控等核心环保技术，鼓励产品、装备、设备研发，加强环保科技创新和成果转化。分析建立企业环境信用评价体系，构建守信激励与失信惩戒机制，在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。

4. 倡导全民参与。加强资源环境国情和生态价值观教育，推进绿色消费革命，引导公众向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式转变。全面推进大气和水等环境质量信息公开，以及排污单位和监管部门环境信息公开，完善项目的环境影响评价信息公开机制，鼓励公众对政府环保工作、企业排污行为进行监督。环保部门将坚持改革创新，完善环境治理体系，提升环境治理能力，着力改善环境质量，加快补齐生态环境短板，提供更多的优质生态产品，为全面建成小康社会作出应有的贡献。

作者：黄润秋（国家环境保护部副部长）

来源：中国经济报告